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Protocole de Kyoto - Bilan et perspectives
date 25 novembre 2012
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A quelques jours de l’ouverture de la 18e Conférence des Parties à la Convention des Nations unies sur le changement climatique, le Réseau Action Climat France publie une nouvelle analyse sur le protocole de Kyoto et l’avenir du régime climatique mondial.

Cette analyse s’inscrit dans un contexte de transition du régime climatique de "l’avant 2012", au régime climatique de "l’après 2020". Nous dessinons des voies, parfois existantes, parfois à construire, pour élaborer un régime climatique à la hauteur du défi climatique. Toutefois, ce document ne se veut pas exhaustif.
Télécharger le rapport >>>

Dans un premier temps, ce document s’efforce de retracer l’historique et les acquis du protocole de Kyoto, fondation du régime climatique actuel. Le rapport effectue un bilan des actions réalisées par les pays pendant la première période du Protocole. Il détaille les éléments du régime climatique actuel qu’il s’agit de préserver.

Puis le document analyse les faiblesses du régime actuel, ancré dans le système Kyoto. Il s’attache à proposer des améliorations possibles pour le futur régime climatique de l’après 2020, en partant de l’existant.


Les éléments d’un meilleur régime climatique

L’efficacité et l’équité sont deux aspects essentiels du futur régime international, qu’il faudra à tout prix améliorer et garantir. Elles reposent sur un certain nombre de critères auxquels le futur régime climatique devra répondre :

1. Le niveau de contrainte juridique, notamment les mécanismes de respect des engagements ;
2. L’approche règlementaire (descendante ou ascendante) ;
3. La répartition de l’effort entre les pays (en lien avec l’approche règlementaire) ;
4. Le niveau de participation des pays ;
5. Le niveau d’ambition des pays ;
6. La transparence, c’est-à-dire le suivi et la vérification des actions réalisées par les Etats ;
7. L’articulation et la coordination avec d’autres instances de gouvernance internationale.

2012, année charnière

2012 est une année importante pour l’action internationale contre le changement climatique. Elle marque la fin de la première période de mise en œuvre du protocole de Kyoto (2005-2012), seul accord international sur le climat qui soit juridiquement contraignant.

Depuis 2007, la négociation internationale s’est entièrement organisée sur la préparation d’un nouveau régime climatique à partir de 2013. La Conférence de Copenhague de 2009 devait être l’aboutissement de ces négociations internationales empruntant deux processus parallèles : sous le Protocole, et sous la Convention (pour inclure les pays non membres du protocole de Kyoto). Cependant, la Conférence de Copenhague n’a débouché sur aucun accord ambitieux, contraignant et équitable pour lutter collectivement contre le changement climatique.

A la suite de l’échec de Copenhague, les années 2010 et 2011 ont été consacrées à reconstruire la confiance fortement ébranlée dans les négociations internationales, et à marquer quelques avancées techniques, dont la création d’un Fonds vert pour aider les pays en développement à mettre en place des actions de lutte contre le changement climatique. Pendant ces deux années, les approches flexibles et volontaires ont pris de l’ampleur, remettant en cause l’action internationale contre le réchauffement de la planète.

A Durban, fin 2011, certaines Parties au protocole de Kyoto ont accepté de s’engager dans le cadre d’une deuxième période de mise en œuvre - essentiellement les Etats membres de l’Union européenne, avec leurs partenaires traditionnels (Suisse, la Norvège, etc). A quelques jours de la Conférence de Doha, l’Australie a également annoncé sa participation à la deuxième période d’engagement, cependant elle fixe des conditions : un objectif chiffré peu ambitieux (5% de réduction d’ici 2020 comme objectif minimum), une durée de 8 ans, un report de l’excédent de quotas accumulés par les pays et non utilisés pendant la première période d’engagement sous le Protocole.

D’autres pays ont annoncé d’emblée qu’ils ne participeraient pas à cette deuxième période d’engagement, en particulier le Japon. Quant au Canada, il a pris la décision radicale de quitter le navire Kyoto à la fin de l’année 2011 (voir Encadré 2), fragilisant davantage le régime climatique. Il n’est plus membre du Protocole. Enfin, certains pays n’ont pas encore pris de décision définitive et doivent le faire d’ici la fin de la COP18 à Doha (notamment la Nouvelle-Zélande, la Russie et l’Ukraine).

Si les pays parviennent à se mettre d’accord, à Doha, sur les modalités d’application d’une deuxième période d’engagement du protocole de Kyoto, alors celle-ci constituera la base d’un régime climatique transitoire, avant l’entrée en vigueur d’un accord mondial en 2020. Le protocole de Kyoto ne suffit plus à lutter efficacement contre le changement climatique puisqu’il n’impose aucune réduction aux principaux pays émetteurs de GES (Etats-Unis, Chine, Inde etc.). C’est néanmoins un élément essentiel pour préserver un cadre juridiquement contraignant et des règles communes au niveau international.

2012, c’est aussi l’année où l’on évalue les efforts de réduction d’émissions réalisés entre 2008 et 2012 par les pays développés dans le cadre du protocole de Kyoto. Vont-ils respecter ces engagements, alors que la première période de mise en œuvre du Protocole se termine ?


La 2e période du protocole de Kyoto : Assurer la transition d’un régime climatique à un autre (2012-2020)

La deuxième période d’engagement sous le protocole de Kyoto constituera, si elle est mise en œuvre, une transition entre le régime pré-2012 et le régime post-2020. Pendant cette période transitoire, il faudra préserver les acquis du Protocole de Kyoto issus de la première période d’engagement, construire sur ces acquis et les renforcer en vue du futur accord mondial. Pendant cette période transitoire, on trouvera, comme dans le régime actuel :
- D’un côté, les pays acceptant de s’engager pour une deuxième période d’engagement sous le protocole de Kyoto, avec pour les pays de l’Annexe I, adoptent des objectifs chiffrés de réduction de leurs émissions pour 2017 ou 2020 ;
- De l’autre, les pays n’ayant pas ratifié le protocole. Les pays de l’Annexe I doivent adopter des engagements comparables et les pays en développement doivent limiter leurs émissions en soumettant des objectifs ou actions volontaires de lutte contre le changement climatique.

Après 2020, un nouveau régime climatique international, qui reposera sur les acquis du précédent et les approfondira, devra être mis en œuvre.

Dans cette transition d’un régime climatique à un autre se pose la question de la nature du futur régime climatique international. Depuis la signature de la Convention Climat et du protocole de Kyoto dans les années 1990, le monde a évolué. Les équilibres géopolitiques, économiques et énergétiques se sont modifiés. Le régime actuel a aussi montré ses limites. La limite plus évidente réside dans l’absence d’engagements souscrits par les Etats-Unis, deuxième plus gros émetteur mondial de GES, et longtemps le premier. Le futur régime climatique devra acter la nouvelle réalité dans lequel il s’insère et combler les failles du régime actuel.

Pendant ces négociations sur l’accord mondial sur le climat, les pays partageront leurs visions du futur régime international sur le climat. A l’heure actuelle, ces visions divergent encore très fortement.

La planète parle aux gouvernements

La Conférence de Doha sur le changement climatique, ou 18e Conférence des Parties (COP) à la Convention cadre des Nations unies sur le climat (CCNUCC, également appelée « Convention Climat »), intervient au terme d’une année particulièrement chaotique pour le climat. Une année émaillée de désastres climatiques et de catastrophes naturelles. La planète ne cesse de nous alerter depuis plusieurs années sur le dérèglement du climat qui s’accélère. Les pays développés ne sont pas épargnés. Les Etats-Unis, deuxième plus gros émetteur de gaz à effet de serre (GES) et acteur très bloquant des négociations internationales sur le climat, ont particulièrement souffert. Entre 1980 et 2011, les dégâts causés en Amérique du Nord par les aléas climatiques extrêmes et les catastrophes naturelles ont été évalués à 1600 milliards de dollars entre 1980 et 2011. Ces évènements extrêmes se sont multipliés par cinq sur la période dans cette région du monde.

Certes, on ne sait pas encore avec certitude si tel ouragan ou telle tempête a un rapport direct avec le changement climatique. Mais les scientifiques sont formels : les évènements climatiques extrêmes deviendront de plus en plus violents, de plus en plus variables et de plus en plus fréquents sous l’effet du changement climatique. Nous ne pouvons attendre pour agir, au risque de provoquer des conséquences désastreuses. Un monde avec un climat réchauffé de +6°C en moyenne serait radicalement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.


Le climat en mal d’ambition

Malgré cette réalité de plus en plus concrète du changement climatique, la communauté internationale ne semble pas acter l’urgence d’agir. Trop nombreux sont les pays qui ralentissent les négociations internationales sous l’égide de l’Organisation des Nations unies (Onu) ou au sein de l’Union européenne (UE). En l’état actuel des négociations et des engagements volontaires ou contraignant des pays, notre climat a emprunté une trajectoire de réchauffement de 3 à 6°C. A ce rythme, les besoins financiers liés à l’adaptation aux impacts du changement climatique, mais aussi à transition énergétique, augmenteront rapidement. Ils se compteront en millions de milliards à l’horizon 2050.

Les gouvernements réunis à Doha pour la conférence internationale annuelle sur le climat ne peuvent plus échapper à leurs responsabilités. L’espace atmosphérique n’est plus suffisamment extensible pour que les gouvernements s’autorisent encore à repousser éternellement l’action.


Le "régime climatique mondial" : Quèsaco ?

La réalité de la répartition des émissions de GES au niveau mondial appelle à une coopération internationale pour lutter contre le changement climatique. Même si 15 à 20 pays sont responsables d’environ 75% des émissions mondiales, il n’y a pas un seul pays qui représente à lui seul plus d’un quart des émissions totales du globe. Les efforts visant à réduire nos émissions de GES doivent donc être mondiaux. Sans coopération ni coordination internationales, certains Etats pourraient se conduire en « passagers clandestins » et réduire l’impact des efforts menés par d’autres pays. De même tous les pays devront s’adapter aux impacts du changement climatique. Le fait que cette concertation ait lieu sous l’égide de l’Onu garantit que tous les Etats aient une voix, même les plus vulnérable.

Par « régime climatique », nous entendons, au sens large, l’ensemble des institutions et des acteurs internationaux, régionaux, nationaux et infra-nationaux impliqués dans la lutte contre le changement climatique. Au sens strict, il s’agit des institutions créées dans le cadre des Nations unies, et de leurs articulations avec d’autres instances :
- La Convention Climat, adoptée à Rio de Janeiro en 1992 ;
- Le protocole de Kyoto, adopté en 1997 et entré en vigueur huit ans plus tard ;
- Les décisions prises chaque année par les pays sous l’égide de ces deux instruments de l’Onu.

Le protocole de Kyoto : charpente du régime climatique actuel

En précisant les modalités de mise en œuvre de la Convention de l’ONU sur le climat, le protocole de Kyoto a posé les bases de l’action internationale en matière de lutte contre le changement climatique.

  • L’approche réglementaire descendante et les objectifs quantifiés pour 2012
    Le protocole de Kyoto correspond, du moins en théorie, à une approche règlementaire descendante : d’abord un objectif mondial, qui est décliné en objectifs nationaux, dont le respect est contrôlé au niveau international.
    Le Protocole a établi un objectif précis et collectif pour les 35 pays industrialisés y ayant souscrit dans sa première période d’application (2008-2012) : une réduction de 5,2% des émissions de ces pays, à réaliser entre 2008 et 2012, par rapport au niveau d’émissions de 1990. Cet objectif a ensuite été décliné en objectif chiffré pour chaque État ou groupe de pays. pour l’UE, l’objectif est une réduction des émissions de -8% entre 2008 et 2012, par rapport à 1990.

  • La contrainte juridique
    Le protocole de Kyoto est le seul accord international sur le climat dit « juridiquement contraignant ». Cela signifie qu’il comporte un mécanisme d’incitation puis de sanction applicable aux pays qui l’ont ratifié et qui ne respectent pas leurs obligations.

  • La différenciation entre pays développés et pays en développement
    La Convention Climat et le protocole de Kyoto ont établi une différenciation nette entre pays développés (pays dit « de l’Annexe I ») et pays en développement (dits « non Annexe I »), conformément au principe de Responsabilités communes mais différenciées et capacités respectives (RCDCR) de la Convention Climat. Dans le régime actuel, seuls les pays développés ont souscrit (et souscriront, dans le cadre d’une éventuelle deuxième période d’engagement) à des engagements de réduction de leurs émissions. Le Protocole établit des objectifs quantifiés pour les pays industrialisés qui l’ont ratifié (inscrits à l’Annexe B). Par cette différenciation, les pays industrialisés ont reconnu leur responsabilité première dans le réchauffement du climat. Dans le jargon des négociations internationales, on dit que la Convention Climat et le protocole de Kyoto établissent un « pare-feu » entre pays développés et pays en développement.

  • Les mécanismes de flexibilité du Protocole
    Le protocole de Kyoto instaure trois mécanismes de flexibilité pour aider les Etats qui s’engagent à réduire le coût de leurs actions de lutte contre le changement climatique :
    - Un marché international de permis d’émissions que les Etats peuvent se vendre. Il est opérationnel depuis 2008 ;
    - Le Mécanisme de développement propre (MDP) : ce mécanisme permet à un pays industrialisé de financer des projets de réduction d’émissions dans un pays en développement et de recevoir en contrepartie des permis d’émissions qu’il pourra utiliser pour respecter son engagement ;
    - La Mise en œuvre conjointe (Moc) : c’est un mécanisme dont le fonctionnement est similaire au MDP, mais qui s’applique aux pays en transition (pays de l’ancien bloc soviétique).

  • Un système de transparence
    L’efficacité du protocole de Kyoto en termes d’émissions de GES – du moins dans les pays qui y ont souscrit – réside à la fois dans le respect des engagements nationaux, des règles du Protocole et dans la fiabilité des données fournies par les pays sur leurs émissions et leurs transactions de crédits « Kyoto ». Les Accords de Marrakech, adoptés en décembre 2005, ont reconnu cet enjeu essentiel pour l’efficacité du Protocole. Ils ont fixé un ensemble de procédures de suivi et de reporting visant au bon respect des règles du protocole de Kyoto, à la transparence internationale, et à la bonne comptabilisation des émissions des pays. Cette transparence est particulièrement importante pour garantir une certaine cohérence dans le cadre des mécanismes de flexibilité du Protocole, et pour effectuer un suivi des émissions liées à l’usage des sols qui sont complexes à mesurer. Le système de transparence établi sous le protocole de Kyoto a contribué à la définition de mécanismes de transparence aux niveaux national ou régional.


Les pays ont-ils respecté leurs engagements de réduction d’émissions sous Kyoto ?

On peut constater que la plupart des pays développés membres du protocole de Kyoto vont respecter leur objectif pour 2012. Ceci, à l’exclusion de l’exemple le plus emblématique qui est le Canada, qui a quitté le navire Kyoto (voir Encadré 3). Mais malgré cette mauvaise performance du Canada et la non participation des Etats-Unis, les émissions des pays industrialisés membres du Protocole se sont effectivement stabilisés à leur niveaux de 1990. Pour certains pays ou groupes de pays, les objectifs « Kyoto » pour 2012 pourraient même être dépassés.

Les pays industrialisés sont en passe de respecter leurs objectifs contraignants grâce à une réduction ou une limitation de leurs émissions sur leur territoire et⁄ou à un usage des mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto, notamment l’achat ou la vente d’unités d’émissions attribuées aux Etats. Les principaux vendeurs d’unités « Kyoto » sont les pays d’Europe de l’Est et centrale en transition (notamment l’Ukraine, la Hongrie, etc.), tandis que les plus gros acheteurs sont notamment le Japon, la Suisse, la Norvège, le Luxembourg, ou l’Espagne. Aujourd’hui, compte tenu l’atteinte quasi-certaine des objectifs Kyoto pour 2012, ces unités Kyoto ne trouvent plus preneur.

En 2010, les émissions de GES de l’Union européenne des 15 étaient de 10,6% inférieures aux niveaux de 1990 , au lieu de 8%. En octobre 2012, l’Agence européenne de l’environnement (AEE) a même indiqué que l’Union européenne (UE) avait réduit ses émissions GES de 17,5% entre 1990 et 2011 dans le cadre de la législation européenne . En tenant compte de l’utilisation de crédits internationaux grâce aux mécanismes établis sous le protocole de Kyoto, l’UE aurait même déjà dépassé son objectif de réduction d’émissions de -20% pour 2020.

Cependant, en y regardant de près, le bilan de Kyoto I en termes de réduction d’émissions de GES est bien plus mitigé qu’il n’y paraît d’emblée.

Les réductions d’émissions réalisées dans les pays industrialisés sous contrainte Kyoto sont, en grande partie, liées à deux éléments clés, indépendants de la mise en œuvre de politiques volontaristes de limitation des émissions de GES et indépendantes du protocole de Kyoto :
- L’effondrement des émissions des pays de l’ex-bloc soviétique, liée à une désindustrialisation massive depuis 1990. Or ces pays ont réussi à obtenir une année de référence (souvent 1988 ou une moyenne 1985-1987) située dans la période qui a précédé leur désindustrialisation massive. Les réductions d’émissions qui ont découlé du ralentissement de leur production industrielle pendant la décennie 1990 ne provenaient pas de mesures politiques énergie-climat. Pourtant, elles apparaissent comme des baisses d’émissions réelles, par rapport à l’année de référence, dans le système Kyoto ; - Le ralentissement économique mondial, intervenu dans la plupart des nations industrialisées. Depuis 2008, nos trajectoires d’émissions et de développement n’ont pas été structurellement et fondamentalement bouleversées par les politiques climat-énergie en place. Il est à craindre que, dès la relance de la production industrielle en Europe et dans les autres pays développés, les émissions retrouvent une tendance haussière . La transition énergétique et économique doit encore être enclenchée dans tous les pays.

On s’aperçoit en outre que la comptabilisation des émissions liées à l’usage des sols sous Kyoto est globalement favorable à tous les pays et réduit quasi-systématiquement leurs émissions nettes de GES.

Le bilan de Kyoto en termes de réductions d’émissions de GES est donc plutôt mitigé.


Les éléments du futur régime climatique international



  • La question cruciale de la contrainte juridique dans le futur régime climatique
    Le document du RAC-F propose une courte revue bibliographique sur les modèles possibles d’imposition de la contrainte aux Etats. Les modèles volontaires ne semblent pas adaptés au problème du changement climatique. Le futur régime climatique post-2020 devra comporter un mécanisme d’imposition de la contrainte juridique, qui pourrait se fonder sur celui du protocole de Kyoto, en le rendant plus efficace.

  • La forme juridique du futur accord
    Le régime post-2020 sera-t-il établi à partir d’un ou plusieurs accord(s) juridiquement contraignant(s), tel(s) qu’un amendement au protocole de Kyoto ? Un nouvel accord juridique définissant des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les pays qui ne sont pas soumis à des objectifs chiffrés sous le protocole de Kyoto ? Un nouvel accord mondial incluant tous les pays et remplaçant le protocole ? Ou bien le régime post-2020 sera-t-il défini par un accord politique ou une décision de la Conférence des Parties (COP) à la Convention Climat ? A Durban, lors de la COP17, les pays se sont mis d’accord pour adopter un « résultat partagé », qui pourra prendre la forme d’un « protocole ou un accord avec force juridique », un terme encore vague. Cette contrainte s’appliquerait à l’ensemble des pays, y compris aux pays en développement, à des degrés divers. Mais c’est un des sujets les plus complexes et les plus sensibles des négociations internationales ; et les discussions ne font que commencer...

  • Une participation large des pays
    L’accord mondial devra trouver un équilibre délicat entre équité et efficacité, large participation et forte ambition. C’est là tout l’enjeu des négociations internationales sur le climat depuis le début des négociations sur le protocole de Kyoto. Jusqu’à présent, le régime climatique n’a réussi à mobiliser ni une participation large des pays développés à l’effort (Etats-Unis en-dehors du protocole de Kyoto, Canada en est sorti, Russie, Japon, Nouvelle-Zélande désengagés du cadre international), ni un niveau d’ambition suffisant. Cette situation ne peut perdurer.

  • Une différenciation plus subtile et plus équitable entre pays
    Le futur régime climatique continuera-t-il de tracer une ligne aussi définie entre pays industrialisés et pays en développement ? Ou créera-t-il plus de parallélisme et de symétrie entre les deux groupes de pays, par exemple, en imposant des obligations contraignantes aux deux groupes de pays ? Ou bien en adoptant des règles communes de comptabilisation, de suivi et de reporting et de respect des obligations ?
    L’adoption de la Plateforme de Durban lors de la COP18 montre que les pays acceptent de repenser l’architecture climatique internationale. Elle montre en outre que la ligne de fracture entre pays développés et pays en développement est en train de s’estomper. A Durban, le leadership des pays émergents, Chine en tête, s’est confirmé. Les pays émergents sont désormais ouverts à la possibilité de négocier un accord mondial contraignant, même si ce changement radical est difficile et qu’ils font parfois des déclarations contradictoires.
    Dans le futur régime climatique, une différentiation plus fine des groupes de pays, notamment à l’intérieur du G77+Chine, sera nécessaire.

  • Privilégier une approche réglementaire (réellement) descendante
    Le protocole de Kyoto se caractérise par une approche réglementaire a priori descendante, à savoir la définition d’objectifs chiffrés et adoptés au niveau international, puis une déclinaison au niveau national (ou régionale dans le cas de l’Union européenne). Le futur régime international sur le climat correspondra-t-il à la même logique ? Ou fonctionnera-t-il à partir d’une approche ascendante, avec des Etats qui définissent leurs propres approche et objectifs climatiques ? Ou bien une approche hybride ? En termes de processus, les engagements des pays seront-ils définis dans le cadre d’un accord mondial ou bien par les Etats eux-mêmes via des décisions unilatérales ?
    Le nouvel accord mondial sur le changement climatique devra adopter une approche objective pour la définition des objectifs nationaux. Il devra limiter au maximum l’utilisation des objectifs chiffrés comme leviers dans la négociation. Cela risquerait de compromettre l’atteinte de l’objectif final acté par les Etats : limiter le réchauffement de la planète bien en deçà de 2°C. Cela pose une nouvelle fois la question complexe, mais centrale, du partage de l’effort entre les pays et de l’équité.
    Les discussions sur la « vision partagée » vont probablement trouver leur place au sein de la « Plateforme de Durban » et s’insérer dans la négociation de l’accord mondial. Si les pays continuent de refuser de voir l’urgence de l’action et le coût de l’inaction, révélé dans tant de rapports récents, alors ces discussions risquent d’échouer à nouveau.

  • Se questionner sur le caractère dynamique du futur régime climatique
    Le protocole de Kyoto repose sur une évaluation assez figée et dichotomique de la responsabilité des pays en termes d’émissions mondiales de GES, ainsi que des connaissances scientifiques. Cela instaure une dépendance vis-à-vis des choix initiaux. Le régime climatique post-2020 saura-t-il adopter une approche plus dynamique ?

  • Comptabiliser les émissions liées à la consommation, en particulier celles que nous - pays développés - importons des pays en développement
    Les émissions importées des pays en développement constituent une part croissante des émissions réelles que les pays développés rejettent dans l’atmosphère. Cette délocalisation de leurs émissions leur a permis d’accroître leur niveau de consommation, tout en respectant leurs objectifs climatiques au niveau international. Les pays en développement, qui ne sont pas encore soumis à des obligations internationales, régulent peu les émissions que cette production pour l’exportation génère.
    Les Etats ne peuvent continuer à ignorer une part si importante – et croissante – de leurs émissions de GES. Les ordres de grandeur sont clairs et devraient les inciter à commencer à effectuer un suivi. Les Etats, notamment industrialisés, doivent s’engager, dans un premier temps au niveau national, à publier des données sur les émissions de GES incorporées dans leurs importations de biens et services. Ces données pourront être précisées au fur et à mesure que les méthodologies de comptabilisation, encore peu mâtures, sont affinées. Voir : Note d’analyse politique du RAC : "Les émissions importées : Le passager clandestin du commerce international".
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    Synthèse - Emissions liées à la consommation