Le Programme français de lutte contre l’effet de serre, présenté le 19 janvier dernier, introduit, pour la première fois dans un texte gouvernemental français, l’idée de permis négociables. Sa présentation a suscité un débat médiatique extrêmement confus, une partie de la confusion venant d’ailleurs des ambiguïtés du document officiel lui-même. Il convient en effet, ce que n’ont fait ni le programme français ni ses principaux commentateurs, de distinguer clairement les échanges de permis d’émission au niveau domestique (la France ou l’Union européenne) et les échanges de quotas d’émission au niveau mondial.

1. Les permis d’émission domestiques dans le plan français

1.1. Un compromis médiocre, pas un casus belli

Le Programme français propose d’instaurer une taxe sur les consommations intermédiaires d’énergie, mais d’en exempter certains processus de production intensifs en énergie. Ces derniers se verraient en contrepartie appliquer des plafonds d’émission quantitatifs, négociés avec les industriels concernés. Cependant, les industriels qui émettraient moins que leur plafond pourraient vendre les permis en surplus à ceux, parmi les industriels, qui dépasseraient leur plafond. Ce traitement particulier pour les processus intensifs en énergie est officiellement justifié par un souci de compétitivité.

Le réalisme politique nous impose de prendre en compte sérieusement cet argument. En effet, si les projets de taxe sur le carbone ont jusqu’à présent échoué, en Europe (propositions de la Commission depuis 1991) comme aux États-Unis (projet de BTU tax de l’administration Clinton), c’est en partie dans le souci de ne pas pénaliser la compétitivité de quelques industries lourdes : sidérurgie, production d’aluminium, chimie de base... Ces branches sont en effet à la fois exposées au commerce international, très intensives en énergie et peu intensives en main-d’œuvre, ce qui fait qu’elles profiteraient peu de la baisse des charges sociales permise par les recettes de la taxe sur le carbone.

La solution adoptée par le Programme français a l’avantage d’éviter que ces processus soient exemptés de toute incitation (ce qui était le cas dans les dernières propositions de la Commission). Elle évite également la solution retenue par le Programme précédent, à savoir des "accords volontaires" comme ceux signés en France depuis 1996 avec l’industrie, qui se contentent pour l’essentiel de prendre acte de mesures de réduction des émissions qui auraient de toute façon été mises en œuvre. Des permis échangeables domestiques, en complément à une taxe, peuvent constituer un compromis certes imparfait mais acceptable pour inciter à l’économie d’émissions de CO2, y compris dans les processus industriels intensifs en énergie qu’il est politiquement difficile d’assujettir à une taxe.

Condamner ce système comme créant "des droits à polluer" relève de l’incompréhension ou de l’hypocrisie : un droit à polluer existe dans tous les cas où une interdiction n’est pas instaurée. Or, empêcher toute émission de CO2 par l’industrie relèvera encore de l’utopie pendant quelques dizaines d’années ! Dès qu’on impose à un industriel de ne pas émettre plus d’une certaine quantité de CO2 par an, on crée un droit à polluer à hauteur de cette quantité. Que ce droit puisse faire l’objet d’un échange entre industriels ne change fondamentalement rien à sa nature, pourvu que le permis prenne la forme d’une autorisation administrative transférable (cf. ci-dessous).

Cependant, il aurait été possible, et préférable, de n’accorder aucune exemption à la taxe, ce qui aurait rendu inutile cette instauration de permis échangeables. Tout d’abord, le problème de la compétitivité ne doit pas être surestimé : l’étude réalisée à un niveau fin (600 branches) par Giraud et Nadaï montre qu’une taxe carbone de 800 F/tonne (soit un niveau supérieur aux 500 F/tonne prévus par le Programme français à l’horizon 2010), qui plus est non compensée par une baisse des charges sociales, augmenterait les coûts de 15 % dans la branche la plus touchée. 15 %... c’est le gain de compétitivité qu’ont connu les firmes de la zone euro face à la zone dollar depuis un an !

Ensuite, il est possible de maintenir la compétitivité des industries exposées tout en n’exemptant aucune activité de la taxe :

- en leur attribuant des subventions à l’emploi en compensation de l’instauration de permis vendus aux enchères. L’étude de C. Böhringer et T. F. Rutherford , basée sur un modèle d’équilibre général appliqué à l’Allemagne, indique que cette solution est plus efficace à la fois du point de vue de l’emploi et de celui du bien-être ;

- en taxant l’importation des produits dont la fabrication a nécessité l’émission de beaucoup de CO2, et en détaxant l’exportation de ces mêmes produits. Pour calculer cette quantité, il serait possible de se baser sur les méthodes utilisées en France, à charge pour l’exportateur qui fait mieux de le prouver. Outre son intérêt économique, cette mesure aurait un intérêt environnemental majeur, puisqu’elle inciterait à réduire des émissions même hors des pays soumis aux quotas de Kyoto. M. Hoel a ainsi montré qu’une taxe uniforme avec taxation/détaxation du carbone à l’importation/exportation était préférable à une taxe différenciée selon les secteurs. Il est très probable que l’instauration de ces mesures occasionnera des plaintes devant l’OMC. Nous pensons que la France et l’Union européenne doivent prendre ce risque et affirmer, en cas de condamnation par l’OMC, qu’elles considèrent que des dispositions prises en application d’un accord multilatéral sur l’environnement (en l’occurrence, la convention de Rio sur le changement climatique) doivent primer sur les règles de l’OMC.

1.2. Recommandation du RAC-F en cas de mise en place des permis

En cas de mise en œuvre du système de permis, le RAC-F recommande que les conditions suivantes soient appliquées :

- le système de permis et son corollaire, l’exemption de la taxe, doivent rester limités à un petit nombre de processus industriels, à la fois très exposés à la concurrence internationale, intensifs en CO2 et peu intensifs en travail. Une expertise transparente devra déterminer les secteurs soumis à cette règle particulière ;

- les permis devront prendre la forme d’une autorisation administrative, révocable à tout moment sans indemnisation, et en aucun cas d’un droit de propriété. De telles autorisations existent déjà aujourd’hui : le transfert de coefficient d’occupation des sols, le bail emphytéotique administratif ;

- les plafonds devront être fixés à un niveau qui permette une baisse significative des émissions dans le secteur industriel. Ils seront révisés à la baisse si le prix des permis s’avère plus faible que celui de la taxe.

2. Les échanges de quota d’émission au niveau mondial

2.1. La position du Programme français

Le protocole de Kyoto octroie aux pays développés un plafond d’émission quantitatif tout en prévoyant divers "mécanismes de flexibilité". Parmi ces mécanismes figure l’échange de quotas d’émission. Le RAC-F soutient l’ambition affichée par le Programme français : atteindre l’objectif auquel la France s’est engagée à Kyoto (stabiliser ses émissions à son niveau de 1990) par des mesures domestiques, sans recourir à l’importation de permis.

Nous déplorons cependant que cet objectif soit soumis à certaines conditions. Ainsi, il est indiqué que si la croissance économique est plus forte que prévu dans le scénario de référence, la France utilisera les mécanismes de flexibilité. Or, ce scénario de référence est basé sur une hypothèse de croissance faible (émissions de 123Mt de CO2 en 2010, quand le scénario énergétique tendanciel du Commissariat général au plan , basé lui-même sur une croissance de seulement 2,3 % par an, prévoit 129Mt). Pourtant, une croissance plus forte augmenterait certes mécaniquement les émissions de gaz à effet de serre, mais elle fournirait en même temps davantage de moyens pour lutter contre ces émissions... à condition d’en avoir la volonté politique.

Il convient donc de prendre davantage de mesures nationales, afin d’atteindre l’objectif de Kyoto sans recourir aux mécanismes de flexibilité même à partir d’un scénario de référence prévoyant des émissions plus élevées. Ces mesures incluent la taxation des carburants aériens pour les lignes intérieures, la taxation du charbon, la limitation de la vitesse des automobiles par construction, etc.

2.2. Principes, règles et lignes directrices pour les mécanismes de flexibilité

D’une manière générale, les mécanismes de flexibilité ne doivent pas constituer un échappatoire en permettant aux pays dont les émissions par habitant sont élevées de ne pas mener d’actions domestiques de réduction des émissions.

Un ensemble de conditions préalables doivent être mises en place dans chaque pays avant d’autoriser le transfert ou l’acquisition des quotas échangeables.

Ces conditions incluent :

Le respect des articles 5 et 7 du Protocole, des systèmes nationaux de mesure et de vérification, des systèmes nationaux d’enregistrement et de déclaration, des systèmes nationaux de mise en application, enfin la ratification du Protocole de Kyoto et du système de mise en conformité.

Les règles définissant le caractère "additionnel" de l’échange de quotas et de la mise en œuvre conjointe doivent être quantifiées et vérifiables. Elles doivent assurer que les émissions globales ne seront pas plus élevées qu’en l’absence d’échange de quotas (refus du Hot Air), en prenant en compte la rigueur des objectifs de réduction attribués aux Parties.

Tout mécanisme d’échange de quotas doit inclure des pénalités clairement définies, suffisamment strictes pour empêcher le non respect des obligations.

Les règles doivent faire porter la responsabilité pour non respect des obligations à la fois sur les acheteurs et les vendeurs.

Philippe Quirion, président du RAC-F